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EcoDebate] Conhecer um pouco mais do Plano Nacional de Recuperação da Vegetação Nativa (que tem a sigla pouco inspirada de Planaveg…)
1 é uma decorrência da necessidade de avançarmos em relação às análises da Lei nº 12651/2012, que completa três anos de vigência agora em 2015. É preciso, além de mostrar a indignação diante dos retrocessos que sua aprovação representou, conhecer a lei em vigor, equivocadamente apelidada de “Código Florestal”, potencializando as oportunidades e reduzindo os prejuízos. É também interessante vê-la não como o “destino manifesto”, resultado de uma época pouco afeita a utopias, mas como fruto de fortes conflitos de interesse, sem esquecer que há muitas questões ainda a serem tratadas, a exemplo das Ações Diretas de Inconstitucionalidade interpostas (ADI 4901/4902/4903)
2 e que aguardam julgamento.
É importante perceber que os efeitos de uma lei dependem de muitos fatores, alguns de responsabilidade do governo, outros da sociedade, a maioria de responsabilidade conjunta. Cabe a nós conhecer, opinar e participar da construção de instrumentos das políticas públicas necessárias à consolidação dos objetivos expressos na lei. Além disso, é interessante observar os acertos do Planaveg, especialmente na concretização de princípios do direito e da gestão ambientais – com destaque à participação que envolveu sua elaboração, culminando em consulta pública. A identificação e avaliação de “fatores-chave de sucesso” da recuperação da vegetação também parece uma abordagem até certo ponto inovadora quando se trata de propor estratégias e priorizar ações.
Conhecer o Planaveg é uma oportunidade de aprendizado e permite ainda uma reflexão: por que precisamos de tantos Planos? Por que eles não surtem resultados esperados, mensuráveis e concretos?
O Planaveg é uma iniciativa no Ministério do Meio Ambiente, elaborado em parceria com instituições nacionais e internacionais, a partir de contribuições de organizações sociais apresentadas em seminário realizado em 2013. O grande desafio do Planaveg, segundo o documento preliminar posto para análise e sugestões, é implementar a Lei nº 12651/2012, ou seja, desenvolver ações que possibilitem a recuperação da vegetação nativa, notadamente nas Áreas de Preservação Permanente e nas Reservas Legais, onde o déficit estimado é de 21 milhões de hectare. O Planaveg se apresenta como um germe de uma Política Nacional de Recuperação da Vegetação Nativa, que deve ser integrada a políticas setoriais e trans-setoriais.
Na verdade, deveríamos ter ouvido falar do Planaveg pelo menos desde junho deste ano, quando a presidenta Dilma visitou o presidente dos EUA e anunciou que o Brasil iria plantar 12 milhões de hectares de florestas. Não é fácil plantar 12 milhões de hectares e isso soou, à época, como uma promessa vaga. Na verdade, o governo brasileiro acenava com a perspectiva de construir uma política nacional de recuperação das áreas legalmente protegidas, tendo como horizonte, nos próximos 20 anos, a recuperação de pelo menos 12,5 milhões de hectares. Para aqueles menos acostumados a essa grandeza de valor, imagine que isso é só um pouco menos do que a soma das áreas de Pernambuco e Alagoas.
O compromisso de criar instrumentos eficazes para possibilitar a restauração de uma grande extensão de terras degradadas é resultado da necessidade de ter as áreas legalmente protegidas cumprindo suas funções socioambientais, mas, além disso, reflete os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, notadamente na Convenção da Diversidade Biológica (CDB), na Convenção de Áreas Úmidas (RAMSAR) e na Convenção-Quadro sobre Mudanças Climáticas (UNFCCC). Em todas elas encontram-se claramente expressos os compromissos das nações signatárias frente a preservação, conservação e recuperação dos ecossistemas naturais.
Os trabalhos de concepção e elaboração do Planaveg resultaram na definição de oito estratégias: (1) Sensibilização, por meio da comunicação, (2) sementes e mudas, com promoção da cadeia produtiva e fortalecimento do acesso, em quantidade e qualidade, (3) fomento aos mercados para bens e serviços florestais, (4) definição de papeis e responsabilidades de instituições no âmbito das políticas públicas, (5) desenvolvimento de mecanismos financeiros, (6) expansão da extensão rural pública e privada, (7) planejamento espacial e monitoramento e (8) pesquisa e desenvolvimento. Destaca-se também a necessidade de integração com programas fortemente relacionados com o tema, como o de incentivo à Agricultura de Baixo Carbono (ABC), de apoio às inscrições no Cadastro Ambiental Rural (CAR) e adesão ao Programa de Regularização Ambiental (PRA)
3.
As ações do Planaveg foram orçadas em 181 milhões reais para os cinco primeiros anos de atividades, sem se especificar rubricas e origem dos recursos, aos quais somam-se outros recursos, não orçados, originados de várias fontes. Não há detalhamento de cronograma financeiro, portanto é difícil supor quanto desse recurso seria objeto de proposta orçamentária anual. Mais difícil ainda é imaginar o efeito de cortes e ajustes nesses valores apenas projetados.
As estimativas de custos de implantação de uma política pública confunde-se algumas vezes, no documento, com estimativas de custos de recuperação ambiental, adotando diferentes sistemas ou “modelos”. Embora essas sejam informações úteis para técnicos e tomadores de decisões, não parece apropriado misturar escalas distintas de abordagem. O Planaveg anuncia, não ações de reflorestamento estatal mas, sim, os traços gerais de uma política capaz de motivar, facilitar, promover e monitorar a recuperação de áreas estratégicas para o equilíbrio ambiental, a qualidade de vida e a segurança das populações humanas.
O que parece mais importante no Plano é que o governo brasileiro reconhece a necessidade de ações urgentes e permanentes para reversão do quadro de degradação ambiental (MMA, 2014) e se propõe a lidar com isso com ações além de medidas de Comando e Controle (C2), somando-se a outras citadas medidas de incentivo comomenores exigências da recuperação de APP e RL para pequenos proprietários, procedimentos simplificados de inscrição no CAR e adesão ao PRA e apoio técnico e incentivo ao fortalecimento da agricultura familiar.
A forma de calcular o déficit de 21 milhões de hectares é certamente questionável, ainda mais sem se ter concluído o registro de propriedades no Cadastro Ambiental Rural (CAR) e nem muito menos tê-lo verificado quanto à exatidão das informações. Além disso, não há qualquer garantia de que as outras formas de regularização ambiental, como a compensação por meio de Cotas de Reserva Ambiental e de aquisição de terras em Unidades de Conservação, venham a atender parte expressiva desse déficit. Mas é certo que são necessários números, ao menos para oferecer uma ordem de grandeza aproximada para as metas almejadas.
O documento anuncia que a recuperação da vegetação nativa em pelo menos 12,5 milhões de hectares trará uma ampla gama de benefícios para a sociedade, citando: cumprimento da Lei nº 12.651/2012, redução da pobreza e criação de postos de trabalho, com consequente desenvolvimento econômico, prevenção de catástrofes, segurança hídrica, além dos evidentes efeitos positivos nas questões climáticas e de proteção à biodiversidade, fazendo o país assumir uma posição de destaque ao nível mundial.
A metodologia adotada para análise de problemas e definição de prioridades baseou-se na identificação dos “fatores-chave de sucesso”, quais sejam:
Existência de benefícios sociais e ambientais provenientes da recuperação.
Viabilidade econômica da recuperação.
Comunicação dos benefícios da recuperação.
Identificação das oportunidades para a recuperação.
Transformação de eventos extremos ou crises em oportunidades.
Existência de legislação para a recuperação da vegetação nativa.
Ampla compreensão e aplicação da legislação para a recuperação da vegetação nativa.
Existência de ligação cultural da sociedade com os diferentes tipos de vegetação.
Apoio da sociedade para a recuperação.
Condições de solo, água e clima adequadas para a recuperação.
Ausência de plantas, animais e fogo que possam impedir a recuperação.
Disponibilidade de sementes, mudas, banco de sementes e propágulos.
Pouca ou baixa existência de demandas concorrentes em áreas degradadas ou alteradas (produção de alimentos, combustível, fibras, etc).
Existência de mercados para produtos das áreas recuperadas.
Garantia da posse da terra e dos seus recursos naturais pelos proprietários.
Alinhamento e coerência entre as políticas públicas que influenciam a recuperação da vegetação nativa.
Aplicação das restrições e penalidades aos causadores da conversão ilegal da vegetação nativa.
Engajamento e empoderamento das comunidades locais na tomada de decisões acerca da recuperação.
População local beneficiada pela recuperação da vegetação nativa.
Clareza na definição dos papeis e responsabilidade dos atores chave pela recuperação.
Existência de arranjo e articulação institucional eficaz (governança).
Existência de conhecimento sobre a recuperação de ecossistemas.
Transferência de conhecimento para a recuperação por meio de redes de especialistas e serviços de assistência técnica e extensão rural.
Técnicas e metodologias para a recuperação baseadas no conhecimento científico e que levam em contar as mudanças climáticas.
Os incentivos positivos e recursos à recuperação superam os negativos.
Incentivos e recursos financeiros prontamente acessíveis.
Existência de sistema efetivo de monitoramento e avaliação de resultados.
Ampla divulgação dos bons exemplos e reconhecimentos deles pela sociedade (MMA, 2014).
As condições de satisfação dessas condições é que vão determinar o sucesso das atividades e, por outro lado, a necessidade de ações voltadas a sensibilização, promoção, condução e monitoramento, de forma a superar deficiências. Observe-se que, entre os fatores-chave, há poucos de natureza técnica e, por outro lado, muitos de natureza socioeconômica, político-institucional e gerencial, o que mostra que muito se avançou na compreensão do desafio de promover a restauração ambiental em grande escala.
Estratégias e atividades propostas são resultados dos desdobramentos das análises dos fatores-chave. A partir dessas atividades, o documento propõe uma distribuição orçamentária que privilegia as atividades de sensibilização e de extensão rural, totalizando R$176 milhões a serem investidos nos próximos cinco anos, aos quais se soma a previsão de R$5,1 milhões em recursos humanos adicionais.
Para finalizar, é interessante observar como a Caatinga foi pouco considerada em todo documento: a importante Convenção de Combate à Desertificação não foi mencionada, assim como também não foi a Política Nacional de Combate à Desertificação e Mitigação dos Efeitos da Seca, instituída pela Lei nº 13153/2015 (posterior, portanto, à divulgação do Planaveg), que estabelece como objetivos instituir mecanismos de proteção, preservação, conservação e recuperação dos recursos naturais, e além depromover mecanismos de fomento para pesquisas e a ampliação do conhecimento sobre o processo de desertificação e a ocorrência de secas no Brasil, bem como sobre a recuperação de áreas degradadas (BRASIL, 2015). Por outro lado, o conhecimento das condições das áreas de preservação permanente no Nordeste brasileiro permite questionar os resultados obtidos de déficit de vegetação nativa nessas áreas, provavelmente fruto da inadequação da metodologia adotada, baseada na rede hídrica mapeada.
Além dessas e de outras questões específicas, passíveis de serem tratadas na fase posterior de elaboração do Plano e ao longo de sua própria condução, ressalta-se que entre o planejado e o executado encontram-se não só as circunstâncias políticas e econômicas, mas a nossa própria capacidade de analisar, criticar, contribuir e aprimorar as propostas. Assim, é importante que se ampliem o conhecimento e a capacidade crítica em relação às propostas de políticas públicas, para ensejar uma participação ativa e consciente.
O Planaveg acena claramente para a necessidade de cumprir a lei e para isso, diferentemente do passado, procura estabelecer estratégias e instrumentos que vão muito além da simples e quase sempre ineficaz fiscalização. A busca da harmonização entre os interesses ambientais e socioeconômicos parece se constituir em peça-chave da proposta, denotando a preocupação com a sustentabilidade das atividades. São ideias interessantes que, para se consubstanciarem em ações efetivas, precisam mais do que espectadores ou críticos. Além de recursos humanos e financeiros, são necessários protagonistas.
REFERÊNCIAS
3 O Cadastro Ambiental Rural (CAR) e o Programa de Regularização Ambiental (PRA) de que trata a Lei 12651/2012, encontram seu regulamentos e normas complementares nos Decretos 7830/2012 e 8235/2014, que também instituiu o Programa Mais Ambiente Brasil, sob a coordenação do Ministério do Meio Ambiente.
i Engenheira florestal, Professora Associada do Departamento de Ciência Florestal da Universidade Federal Rural de Pernambuco.
