Brasil se ha convertido en la referencia internacional para medir el compromiso nacional en materia de seguridad alimentaria. Su Programa Hambre Cero, iniciado en 2003, convirtió la erradicación del hambre y la lucha contra la pobreza en objetivos decisivos de la agenda nacional. El Gobierno aprobó una Política nacional en materia de seguridad alimentaria y nutrición que reconoce el derecho inalienable de todos los ciudadanos a una cantidad suficiente de alimentos de buena calidad, y lleva a la práctica este objetivo con una combinación de medidas de urgencia y programas para redistribuir el ingreso, incrementar la producción de alimentos y crear empleos. En seis años, iniciativas como el plan de transferencias de efectivo Bolsa Família, destinado a las familias de bajos ingresos, los almuerzos gratuitos en todas las escuelas públicas y el apoyo a la pequeña agricultura doméstica, han logrado que el número de personas que sufren de inseguridad alimentaria pase de los 50 millones a los 30 millones. Muchos de los programas ejecutados a través del Programa Hambre Cero se iniciaron en el decenio de 1990, en la ciudad brasileña de Belo Horizonte.
Belo Horizonte es la capital del estado de Minas Gerais y la sexta ciudad más grande del Brasil, con una población de 2,5 millones de habitantes. Si bien la ciudad en sí es 100 % urbana, constituye el núcleo de la Región Metropolitana de Belo Horizonte, que comprende zonas urbanas y rurales y tiene una población total de más de 5,7 millones de personas, lo que la convierte en la tercera aglomeración urbana más poblada del Brasil, después de São Paulo y Río de Janeiro.
Al igual que otras ciudades del Brasil, en los primeros años de la década de 1990 Belo Horizonte padecía un alto índice de pobreza y hambre. Se estima que el 38 % de las familias de la región metropolitana vivían por debajo del umbral de pobreza, y el 18 % de los niños de menos de 3 años estaban malnutridos. La mortalidad infantil era muy elevada, del orden de 35,3 por cada 1 000 nacidos vivos.
En 1992, Belo Horizonte eligió un nuevo alcalde que defendió un programa de inclusión social y desarrollo económico, centrado en acabar con el hambre y la pobreza, crear empleos e invertir en educación y salud. Entre las primeras medidas de su mandato estuvo la creación de una Secretaría Municipal de Abastecimiento (SMAB), encargada de prevenir y reducir la malnutrición entre los grupos vulnerables, llevar alimentos a zonas de la ciudad desatendidas por el comercio e incrementar la producción de alimentos.
Con un presupuesto anual de unos 18 millones de USD, la SMAB ha diseñado una serie de intervenciones basadas en el principio de que todos los ciudadanos tienen derecho a disponer de una alimentación de calidad y en cantidad adecuada durante toda su vida y que es el deber del Gobierno garantizar ese derecho. Se atribuye a una de sus primeras iniciativas —que a través de las clínicas de salud suministraba harina enriquecida a mujeres gestantes y lactantes y a las madres de niños pequeños en comunidades de bajos ingresos — el haber contribuido a reducir en un 72 % la tasa de mortalidad de los niños menores de 5 años entre 1993 y 2005.
Hoy en día la SMAB se ha convertido en la Secretaría Municipal Adjunta de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SMASAN), con una plantilla de 180 empleados entre los cuales hay 30 nutriólogos, un presupuesto de 27,2 millones de USD al año y programas que benefician a más de 300 000 ciudadanos diariamente. A pesar de que su enfoque ha evolucionado a lo largo de los años —por ejemplo, las grandes mejoras logradas en la nutrición infantil hicieron abandonar la distribución de harina enriquecida—, su mandato básico sigue siendo garantizar la seguridad alimentaria y nutricional en la ciudad de Belo Horizonte, especialmente entre los residentes de bajos ingresos.
Este objetivo se logra a través de un amplio conjunto de programas destinados a facilitar el acceso a la comida —que comprende medidas de distribución gratuita de alimentos, almuerzos escolares, ventas de productos subsidiados y regulación de precios en los mercados, —e incrementando la producción agrícola en las zonas rurales circundantes y en la ciudad misma.
La Política municipal de apoyo a la agricultura urbana reconoce la producción de alimentos como uso legítimo del suelo en la ciudad de Belo Horizonte y promueve esta actividad, ya que considera que contribuye al “pleno desarrollo de las funciones sociales de la ciudad”.
Por último, el Programa de agricultura urbana y periurbana de la SMASAN, en vigor desde 1998, ha creado 185 huertos de hortalizas y 48 huertos frutícolas en Belo Horizonte. Entre ellos hay huertos instalados en escuelas y en centros preescolares, tres huertos totalmente comerciales y huertos no comerciales establecidos en centros de salud y de servicios sociales, residencias de ancianos, centros de acogida y otros servicios públicos (por ejemplo, los reclusos de la cárcel municipal de Gamelleira tienen un huerto y donan lo que cultivan a organizaciones de beneficencia).
El personal de la SMASAN comprende agrónomos e ingenieros agrícolas, que pueden pedir apoyo al Servicio de Extensión Agrícola del estado de Minas Gerais. Juntos, administran el suministro de insumos —semillas, plántulas de árboles frutales, fertilizantes orgánicos y materiales para mejoramiento de los suelos— gratuitamente o con importantes subvenciones y supervisan la instalación de sistemas de riego e invernaderos.
Para tener derecho a recibir asistencia, los ciudadanos deben formar un grupo de como mínimo 10 personas y solicitar el arrendamiento de un espacio público para su proyecto de horticultura. La mayoría de los horticultores de estas parcelas comunitarias tienen ingresos inferiores al doble del salario mínimo, más de la mitad son mujeres y el grupo de edad predominante es el de mayores de 60 años. La horticultura es por lo general una actividad a tiempo parcial, una manera de ahorrar en las compras de alimentos y una forma de eliminación de tensiones.
Los 48 huertos comunitarios de la ciudad tienen en promedio alrededor de 150 m2 y se utilizan para cultivar hortalizas y hierbas para consumo en el hogar. Las prácticas de cultivo son principalmente orgánicas. Está prohibido el uso de plaguicidas y por lo general se fertilizan los suelos con estiércol y vermicompost adquiridos fuera de la ciudad. Dado que las aguas residuales no son aptas para riego, los horticultores utilizan el suministro de agua potable de la ciudad.
Los tres grandes huertos comerciales están a cargo de 30 familias y se encuentran en los barrios de Barreiro, Macaúbas y Vila Pinho. Los horticultores venden la mayor parte de sus productos orgánicos a las escuelas locales para los almuerzos de los alumnos, y también al público en centros de venta locales, en el mercado hortofrutícola y de puerta en puerta. En el año 2013, las familias que cultivan dos de los huertos comunitarios obtuvieron una ganancia de 4 800 USD por la venta de hortalizas a las escuelas. Los beneficios les permiten comprar sus propios insumos y equipos, con un apoyo mínimo del Ayuntamiento.
Uno de los medios más eficaces para promover la agricultura urbana en la ciudad de Belo Horizonte han sido los huertos escolares, que pasaron de 60 a 126 entre 2008 y 2012. Se invita a los niños a asistir a talleres de microhorticultura, y los que participan en el programa reciben asistencia técnica de la SMASAN para crear sus huertos. Se han establecido huertos en escuelas primarias y preescolares con un total de 96 000 alumnos, quienes dedican en promedio una hora al día al cuidado de las plantas. Estos huertos, en los que se cultivan coles, lechugas, hierbas y plantas aromáticas, funcionan como centros al aire libre, con fines didácticos en materia de medio ambiente y alimentos.
Por otra parte, la secretaría del programa de horticultura, Pró-Pomar, distribuye gratuitamente plántulas de árboles frutales (normalmente cerezos, carambolos, naranjos, limoneros y mandarinos) a escuelas, instituciones y grupos comunitarios, principalmente en las favelas de bajos ingresos situados en tierras en pendiente, donde los árboles también son necesarios para evitar la erosión del suelo. Se seleccionan miembros de la comunidad para cuidar los árboles, y la fruta es para todos los ciudadanos que la quieran recoger. En 2011-2012, la SMASAN proporcionó 1 300 plántulas para cultivar en escuelas y zonas de la comunidad. Se estima que 30 000 personas consumen fruta cultivada en los huertos gestionados por Pró-Pomar.
La población de bajos ingresos de las zonas urbanas y periurbanas también se beneficia de un programa de cultivo de plantas alimenticias y medicinales en zonas sin suficiente espacio para establecer un huerto. A petición de los interesados, la SMASAN proporciona capacitación en materia de microhorticultura a grupos auto organizados de la comunidad, además de compost y semillas. Los participantes deben aportar los contenedores para el huerto, que pueden ser cajas de madera y neumáticos desechados, así como botellas de plástico para el riego por goteo. En 2012, se impartieron más de 90 talleres de capacitación de cuatro horas cada uno, con la participación de 1 100 personas.
El apoyo a la agricultura urbana en la ciudad de Belo Horizonte no se limita a los programas de la SMASAN. También imparten formación los cinco “centros para una vida agroecológica” de la ciudad, establecidos desde 1993 por el Servicio de Parques Municipales. Ubicados principalmente en zonas periurbanas, la gestión de los centros corre a cargo de la población local y en ellos se imparten cursos de horticultura orgánica, reciclaje de desechos, nutrición y ecología. Estos cursos han ayudado a 98 familias a establecer sus propios huertos. En los centros también hay viveros —conocidos como “farmacias vivas”— para la producción y distribución de plantas medicinales.
El Ayuntamiento también ofrece apoyo e incentivos a la agricultura casera en las zonas rurales de la región metropolitana. La adquisición pública de alimentos producidos por los pequeños horticultores familiares de Belo Horizonte para el Programa de alimentos escolares y los restaurantes públicos no solo se fomenta, sino que ahora es obligatoria en virtud de una ley federal. La SMASAN también administra un programa denominado Direto da Roça (“Directo desde el campo”), que ofrece 30 puntos dentro de la ciudad donde los pequeños agricultores pueden vender hortalizas de hoja, fruta y tubérculos directamente a los consumidores. Las licencias se obtienen por licitación pública. De acuerdo con la SMASAN, los precios se fijan en un nivel “razonable”, lo que significa un ahorro para los clientes y un mayor volumen de ventas para los productores.
Los agricultores venden sus propios productos o los de una cooperativa. La calidad de la producción se controla mediante análisis de laboratorio e inspecciones del personal de la SMASAN, que también asesora a los horticultores en materia de buenas prácticas agrícolas y producción orgánica. En 2012, una cooperativa y 25 agricultores individuales vendieron a través del programa más de 700 t de fruta y hortalizas, con un valor estimado de 870 000 USD.
El sistema de seguridad alimentaria y nutricional de Belo Horizonte maneja unas 45 000 t de alimentos que se consumen en la ciudad al año. Si bien la contribución de la agricultura urbana a ese total es pequeña —unas 50 t—, el programa ha tenido efectos positivos. El consumo de hortalizas ha aumentado entre las familias y los alumnos que practican directamente la horticultura, y unos 9 000 habitantes de la ciudad han podido tener acceso a productos sin plaguicidas, a un precio razonable.
La agricultura urbana ha fortalecido las redes sociales. El elevado nivel de participación de la comunidad en la agricultura urbana, a través de grupos productivos y de los consejos locales, ha sido un factor importante en el crecimiento sostenido del total de la producción y de la superficie de huertos.
En efecto, la amplia participación de las partes interesadas caracteriza el enfoque de Belo Horizonte sobre el desarrollo de la agricultura urbana y periurbana. Los programas de la SMASAN están dirigidos por un Consejo para la Seguridad Alimentaria, que representa a los gobiernos municipales, estatales y federal, los sindicatos, los productores y distribuidores de alimentos, los grupos de consumidores y otras ONG. Las estrategias y planes de acción para la agricultura urbana se elaboran a través del foro cívico Espacio Agrícola Urbano, que agrupa a 33 organizaciones de la sociedad civil y organismos gubernamentales.
Uno de los resultados obtenidos por este foro fue convencer en 2010 al Ayuntamiento de que revisara el Plan de utilización de las tierras de la ciudad, a fin de incorporar la agricultura urbana como uso no residencial de la tierra, en igualdad de condiciones que el comercio, los servicios y la industria. Este reconocimiento establece la agricultura urbana como una actividad económica y a los agricultores urbanos como una categoría profesional.
El foro también impulsó exitosamente la aprobación, en septiembre de 2011, de la Política municipal de apoyo a la agricultura urbana, la cual constituyó un importante paso adelante ya que, hasta entonces, los programas agrícolas de la SMASAN se reglamentaban mediante ordenanzas municipales. Esta nueva Política municipal proporciona una base firme para un desarrollo ulterior de la agricultura urbana. El Ayuntamiento ha aumentado los fondos para los programas de la SMASAN destinados a la producción de alimentos en las zonas urbanas, periurbanas y rurales, que han pasado de 160 000 USD en 2012 a 240 000 USD en 2013, y está incorporando la agricultura a los programas municipales de vivienda, bienestar social, salud, educación, empleo, capacitación y protección del medio ambiente.
También se ha decidido establecer en el centro de Belo Horizonte una “feria de agricultura urbana” de periodicidad semanal para que los productores urbanos y rurales que han adoptado la producción orgánica puedan comercializar directamente frutas, hortalizas, cereales y flores. Al ofrecer un nuevo e importante punto de venta, la SMASAN confía en que la feria fomentará la expansión de la horticultura comercial y atraerá a más jóvenes a la agricultura urbana.
Actualmente, en la ciudad de Belo Horizonte no hay agricultores urbanos menores de 30 años, y para la SMASAN, hacer de la producción de alimentos una actividad económicamente rentable es uno de los principales retos que afronta el desarrollo de la agricultura urbana y periurbana. Casi todos los huertos comunitarios están subvencionados por el Ayuntamiento, y sin este apoyo la mayoría de los productores urbanos no podrían competir con los productores de hortalizas de las zonas rurales. Los terrenos de las zonas urbanas y los insumos de la producción, como el agua de la red municipal y los compost comprados fuera de la ciudad, son costosos, y el sector de los servicios ofrece salarios mejores y empleos que requieren menos esfuerzo físico.
Por lo tanto, si bien entre las prioridades inmediatas de la SMASAN está invertir más en capacitación para los productores de alimentos, a largo plazo está previsto reducir los costos de producción superando los problemas técnicos del tratamiento de las aguas residuales, introduciendo sistemas de recolección de agua pluvial y trabajando con el servicio de gestión de las aguas residuales de la ciudad para mejorar la calidad de los compost.
Otra medida de la agenda municipal de la SMASAN es garantizar a los agricultores urbanos el uso de las tierras públicas durante por lo menos cinco años. También se está trabajando para lograr el ordenamiento de las parcelas de suelos urbanos destinados específicamente a la agricultura, lo que reduciría la intensa competencia por las tierras para crecimiento inmobiliario. Con costos más bajos de producción y seguridad en la tenencia, los agricultores de Belo Horizonte podrían aprovechar su proximidad a los consumidores urbanos y los sobreprecios que se pagan por la producción local de alimentos orgánicos, que ofrecen beneficios para la salud, sociales y ambientales.
El sistema alimentario “alternativo” de Belo Horizonte
La Secretaría Municipal Adjunta de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SMASAN) de Belo Horizonte administra 19 programas, encaminados a garantizar el acceso de los ciudadanos a alimentos de alta calidad y precios asequibles.
Asistencia en materia de alimentos y nutrición
En el año 2012, el Programa de alimentos escolares sirvió 46 millones de almuerzos a 80 000 estudiantes en escuelas, guarderías y centros de enseñanza para adultos. Desde 2011, al menos el 30 % de los alimentos del menú. La SMASAN tiene 56 puntos de atención para prevenir la malnutrición infantil. En 2012, el banco de alimentos de la ciudad distribuyó 380 t de alimentos entre organizaciones sociales, que los usaron en la preparación de almuerzos para 366 000 personas.
Comercialización de alimentos subsidiados
En Belo Horizonte hay cuatro “restaurantes populares” y una cafetería que ofrecen alimentos a precios bajos al público en general. La mayoría de los clientes —80 000 al mes— son personas de bajos ingresos o sin techo. Los nutriólogos de la SMASAN elaboran los menús para proporcionar 20 opciones diferentes. En el año 2012, se sirvieron alrededor de 3,3 millones de comidas, con un descuento promedio del 60 %.
Suministro de alimentos y regulación de la comercialización
El Programa Abastecer permite a una serie de comerciantes autorizados, que actualmente son 33, vender frutas y hortalizas en determinadas zonas, con la condición de que ofrezcan por lo menos 20 productos a precios fijos y reducidos. Los permisos de Abastecer también ayudan a aumentar el acceso a productos frescos gracias a los camionetas que venden frutas y hortalizas a precios con descuento en las zonas periféricas. En el año 2012, se suministró un total de 43 300 t de alimentos a través de Abastecer.
Educación en materia de nutrición y profesiones en el sectorde la alimentación
SMASAN organiza clases de alimentación y nutrición para el público en general y para las personas que trabajan en sus programas. El mercado municipal de alimentos de Lagoinha funciona como centro de capacitación, con 40 cursos diferentes sobre elaboración y preparación de alimentos, que comprenden técnicas de panadería y dulcería, así como cocina internacional.
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