Ministério Público e meio ambiente
Haidê Maria Hupfer
Everton Comoretto
Roberto Naime
[EcoDebate] O Ministério Público tem a atribuição constitucional de proteger o meio ambiente. Ao praticar esta funcionalidade de tutor do ambiente, são desenvolvidas atividades em três âmbitos do direito, a saber o administrativo, o civil e o penal. Desta forma, o Ministério Público fiscaliza as funções administrativas dos órgãos que fazem parte da administração pública e que trabalham na defesa do meio ambiente; bem como facilita o acesso à justiça, trabalhando como representante da coletividade, quando da instauração do Inquérito Civil e da propositura de Ações Cíveis Públicas.
Também ocorre a atuação repressiva e punitiva, por meio de Ações Penais Públicas em defesa do meio ambiente. Portanto, o Ministério Público está apto para exercer a proteção do meio ambiente. Esta instituição, está dotada de estrutura funcional independente, e profissionais promotores de justiça que estão capacitados a exercer ao exercício do direito, nas questões pertinentes a defesa ambiental. conforme assevera Emanueli Berrueta de Vasconcellos no trabalho consultado em 10/06/2015, intitulado “O MINISTÉRIO PÚBLICO NA TUTELA DO MEIO AMBIENTE”.
Embora sem a pretensão de sistematização própria dos operadores do direito, se procura dimensionar a abordagem alternando necessidades descritivas e interpretativas, buscando explorar conceituações pertinentes. Como premissa deve ser destacado que, paradoxalmente, a instituição do Ministério público através de vários de seus instrumentos ou condutas, tem proporcionado maior proximidade com os anseios sociais de geração de relacionamento interativo entre os agentes públicos e a plêiade de empreendedores.
O licenciamento ambiental é sem dúvida o mais importante instrumento a disposição da sociedade para viabilizar o desenvolvimento com proteção ambiental sadia que mantenha a qualidade de vida de todos e garanta a passagem a um estágio de desenvolvimento sustentável, que inclua eficiência econômica, equidade social e preservação ambiental.
Somente a atividade de licenciamento ambiental, de forma ativa e participativa e não apenas como um episódio meramente burocrático, administrativo ou chancelatório, pode garantir adequada implantação, ampliação ou regularização de empreendimentos diversos.
E toda hora políticos despreparados em funções estatais estratégicas disparam declarações danosas contra nossos já carentes órgãos ambientais, que precisam urgentemente de apoio material e pessoal nas suas atividades.
Somente através de um licenciamento ambiental pró-ativo será possível obter melhoras efetivas na qualidade ambiental de nossa sociedade. É o licenciamento ambiental pró-ativo que trará reflexos diretos no planejamento mais seguro das atividades produtivas, aumentando nossa competitividade real, isto é englobando os custos envolvidos na preservação ambiental.
O Ministério Público através de seus instrumentos e práticas, como termos de ajustamento de conduta e outros tem estimulado construções coletivas, com a participação dos empreendedores e dos diversos outros atores legitimados como representantes de partes interessadas relevantes. Procedimentos cuja sistemática de operação determina que estejam em carência em órgãos licenciadores.
É possível discutir que um ou outro instrumento acordado entre as partes sofra descontinuidades ou imprecisões. Mas é no Ministério Público que se encontra uma sistemática interativa e a construção conjunta de soluções, que é hoje tão almejada pela sociedade. A questão não é obter ou renovar uma licença, mas ser protagonista e se legitimar como sujeito ativo e não passivo de um procedimento burocrático qualquer.
Governança transcende a assistencialismo social. Conceito transposto da área empresarial, neste contexto significa mediar de forma sistêmica, os interesses envolvidos de todas as partes interessadas, buscando a máxima satisfação possível com a conciliação das demandas emergentes.
Mediar e compatibilizar interesses legítimos e que transcendem caráter pessoal ou financista. E que ampliem a conceituação de preservação ambiental e de empreendimentos, procurando satisfazer as demandas das populações locais atingidas.
Nem é preciso ressaltar a importância da proteção do meio ambiente para a sadia qualidade de vida do homem. Pelo arcabouço jurídico e institucional vigente, está investido o órgão Ministério Público para realizar a proteção ambiental, buscando efetivar a ação e prestar um maior esclarecimento acerca das condições existentes para efetivação da tutela do meio ambiente.
A biologia é uma ciência fundamental nos estudos ambientais e favorece a aplicação de modelos para diagnósticos e prognósticos de situações através de modelos que desenvolve a partir da definição de relações hierárquicas. Um modelo é uma formulação que imita um fenômeno real, e pela qual se podem fazer projeções consistentes. Citando a Biologia clássica, a partir do livro Ecologia de Eugene Odum (Ed. Guanabara, 1988), emerge o conceito de meio ambiente ecossistêmico, como a inter-relação entre organismos vivos e não vivos que interagem entre si de forma hierarquizada.
Ecossistema é qualquer unidade que abranja todos os organismos que funcionam em conjunto em uma determinada área de espaço físico. E que interajam com o ambiente com fluxos de matéria e energia que produzam estruturas bióticas definidas e ciclagem de materiais entre as partes vivas e não vivas.
O ecossistema é a unidade funcional básica da ecologia, estando parametrizada pelos níveis de organização e relações sistêmicas para definir a emergência das propriedades. Mas é necessário previamente tentar entender o que se concebe como meio ambiente para além da biologia.
Afinal todo mundo sabe ou pensa saber o que é meio ambiente. As respostas mais comuns seriam que meio ambiente é tudo que nos cerca. Ou meio ambiente são as plantas e os pássaros. Não deixa de estar certo. Só que estão muito simplificadas e muito simplórias as respostas. A literatura técnica e a própria legislação brasileira através de suas leis e resoluções de órgãos como o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) tem definições mais amplas para este conceito.
Meio ambiente é o conjunto de relações entre os meios físico, biológico e antrópico. Podemos dizer que meio ambiente é como a confiança ou o casamento. A confiança é uma relação de integridade entre 2 pessoas. E o casamento também. É intangível, não dá pra gente tocar e pegar.
O meio ambiente é assim. É intangível. Não dá pra gente tocar e pegar. Tocar numa pedra, na água ou no solo é tocar num elemento ambiental do meio físico. Tocar uma planta, um animal, é tocar num elemento do meio biológico. Tocar numa plantação, num produto industrializado ou num depósito de resíduos sólidos é tocar num elemento do meio antrópico ou sócio econômico.
Os principais constituintes do meio físico são as rochas, solos, águas superficiais e subterrâneas, geomorfologia e climas. No meio biológico, os constituintes são a flora e a fauna. E no meio antrópico ou sócio econômico são todas as atividades do homem, nos setores primário, secundário, terciário e até quaternário, conforme os autores mais modernos.
Mas afinal o que são as relações? Quando alguém preserva um bioma, protegendo, evitando incêndios, impedindo caça e pesca predatórios, está construindo um tipo de relação com o bioma. Quando alguém vai lá e incendeia um pedaço de cerrado está estabelecendo uma outra relação entre o homem e o bioma. Biomas que são constituídos por elementos físicos e biológicos além dos antrópicos ou dito socioeconômicos, que interagem entre si dentro de uma relação sistêmica hierarquizada por vários fatores.
Recorrendo ao significado etimológico dos termos, consoante investigação, é possível apropriar que tutela significa a defesa, o amparo, a proteção ou a tutoria. Assim, ao se associar o significado de tutela, com o significado de meio ambiente, conforme já descrito, é possível perceber que tutela ambiental significa a proteção empregada no lugar onde se vive, o amparo que é dado a todo o contexto que cerca o homem.
A necessidade proteger o meio ambiente surgiu com o desequilíbrio ecológico gerado pelas constantes pressões e impactos gerados pela ação antrópica no sentido de modificar a natureza para que o ser humano desfrute de um maior conforto de vida. Nunca existirá uma estrutura ecológica capaz de acompanhar o desenvolvimento industrial da humanidade.
A sociedade depois das manifestações da ex-primeira ministra da Noruega Gros Harlem Brundtland, passa a identificar que é preciso de manter o meio ambiente, para o desenvolvimento das futuras gerações humanas. A própria Constituição Federal de 1988, estabeleceu em seu artigo 225 e parágrafos a necessidade da conservação do meio ambiente ao defini-lo como bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, incumbindo ao poder público e a coletividade a preservação e defesa do meio ambiente.
Ainda nos parágrafos 2º e 3º do artigo 225, da Constituição, vem determinar a obrigação da reparação do dano ambiental, bem como a aplicação de sanções penais e administrativas àqueles que, de alguma maneira, lesarem ao meio ambiente. O conceito jurídico de meio ambiente é definido pela Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, lei n° 6.938/81 como o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida, em todas as suas formas.
A tutela administrativa é exercida também pelo Ministério Público na defesa do meio ambiente. E ocupa função relevante na defesa dos interesses difusos e coletivos. Por certo que essa proteção administrativa do meio ambiente não é desenvolvida exclusivamente pelo órgão ministerial. As funções pertinentes ao aparato de estado são desenvolvidas por entidades transformadas em instrumentos de execução da atividade estatal de proteção do meio ambiente.
A tutela administrativa se origina no Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA). Segundo a lei nº 6.938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do meio Ambiente e o artigo 3º, inciso II do decreto n° 99.274/90. O Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) foi instituído para ser o principal órgão consultivo e deliberativo que integra o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA).
Conforme dispõe a portaria n° 499/2002, o Conselho Nacional do Meio Ambiente é órgão colegiado de caráter normativo, deliberativo e consultivo do Ministério do Meio Ambiente (MMA). Tem atribuições de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo as diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e recursos naturais, também deliberando sobre as normas e padrões compatíveis com o meio ambiente, bem como praticando atos e realizando atividades que estejam de acordo com sua finalidade funcional.
A lei nº 8.028/90, que deu nova redação ao artigo 6º da lei nº 6.938/81, definiu o CONAMA como órgão consultivo e deliberativo, com o objetivo de assessorar, estudar, e propor ao Conselho de Governo, diretrizes e princípios de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar também sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente
Tutela administrativa depois, prossegue no Instituto Brasileiro do Meio Ambiente (IBAMA). A lei nº 7.735/89 criou o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente como sendo uma autarquia federal, dotada de personalidade jurídica de direito público. Com o objetivo de assessorar a secretaria do meio Ambiente (SEMA), e fazer executar a política nacional do meio ambiente e de preservação, conservação e uso racional bem como fiscalização, controle e fomento dos recursos naturais (FREITAS, 2001, p. 59).
A lei 6.938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente instituiu, em seu artigo 6°, os órgão e entidades que constituem o Sistema Nacional do Meio Ambiente, sendo o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Ambientais Renováveis (IBAMA), o principal órgão executor. A sua estrutura organizacional foi fixada pelo Decreto nº 3.059/99, bem como estão neste documento determinadas as finalidades da autarquia, suas atribuições e as atividades que podem ser desenvolvidas, além de sua estrutura organizacional.
Para FREITAS (2001, p. 59), o IBAMA é órgão de apoio do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), devendo a este dirigir suas manifestações e propor normas e critérios de licenciamento de todas as atividades, determinando as condicionantes para os empreendimentos considerados efetiva e potencialmente poluidores. E também representar para perda ou restrição de benefícios fiscais concedidos pelo Poder Público, bem como determinar procuração para a perda ou suspensão de participação em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito.
No âmbito estadual, a tutela administrativa ocorre na Fundação Estadual de Proteção Ambiental Henrique Luís Roessler (FEPAM). Descreve FREITAS (2001, p. 76) que, bem como se criam os órgãos federais, nada impede que os estados ou municípios estabeleçam órgãos de controle ambiental em seu âmbito, podendo os mesmos firmar convênios e estabelecer determinações.
A Fundação Estadual de Proteção Ambiental Henrique Luís Roessler (FEPAM) foi instituída pela lei estadual de nº 9.077/90. E conforme dispõe o artigo 1°, deverá atuar como órgão técnico do Sistema Estadual de Proteção Ambiental, fiscalizando, licenciando, desenvolvendo estudos e pesquisas, bem como executando programas e projetos, com o objetivo de assegurar a proteção e a preservação do meio ambiente no território do Estado do Rio Grande do Sul.
Dispõe ainda a lei nº 9.077/90 que a FEPAM tem como atribuição atender as emergências ambientais, que venham a ocorrer em todo o território do Estado do Rio Grande do Sul. E também registrar, supervisionar e fiscalizar a manutenção do cadastro de transporte rodoviário, ferroviário e hidroviário de produtos perigosos e do comércio varejista de combustíveis. Da mesma forma com que o IBAMA é o órgão executor em nível federal, a FEPAM é responsável pelo desenvolvimento das atividades de proteção ambiental no Estado do Rio Grande do Sul, desempenhando função superlativa a nível estadual.
Por fim, tutela administrativa se esgota nas polícias militares ambientais. Criadas em 1994, as Patrulhas Ambientais (PATRAM), são batalhões especializados da Polícia Militar, destinados a realização da polícia ostensiva de proteção ambiental. Conforme dispõe a Constituição Federal, em seu artigo 144, 5°, “às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública”. O projeto de lei nº 4.363/2001 incluiu de modo explícito, o policiamento ostensivo ambiental nas atribuições das Polícias Militares, referindo em seu artigo 3° “O exercício da polícia ostensiva e da preservação da ordem pública pelas polícias militares compreende, dentre outras atribuições: […] VII – executar o policiamento ostensivo ambiental […]”.
Em vários estados da Federação, a Polícia Militar exerce atividade de polícia administrativa na proteção ambiental, podendo impor multa aos degradadores (FREITAS, 2001, p. 61). Se reconhece que esta é uma atribuição difícil de ser executada com zelo e maestria pelas dificuldades de formação adequada dos recursos humanos e pela própria dificuldade de avaliação de situações ambientais complexas e caleidoscópicas.
No Rio Grande do Sul, o decreto estadual n° 38.107/98 diz que compete a Brigada Militar exercer a guarda nas áreas de preservação permanente e unidades de conservação, bem como dar apoio àqueles órgãos que estejam envolvidos na defesa do meio ambiente. E também lavrar os autos de constatação de dano ambiental. Determina que as ações desenvolvidas pela Polícia Ambiental, deverão atender ao princípio da prevenção, buscando sempre impedir novas infrações ambientais.
Lamentavelmente se tem aprendido de forma insólita, que comumente a presença de mecanismos educacionais ou de persuasão de qualquer natureza, sempre correspondem necessidades de mobilizar aparatos de dissuasão.
O trabalho desenvolvido pela Polícia Militar Ambiental é indispensável para o bom funcionamento da política protetiva do meio ambiente. A PATRAM “realiza trabalho de campo, lavrando autos de constatações e fiscalizando a execução dos compromissos de ajustamento”. Ocorre o trabalho diretamente no dano ambiental identificado e manejado, e também possibilitando ações em conjunto com o órgão do Ministério Público (PINZETTA, 2003, p. 12).
A tutela civil se estabelece com o inquérito civil, que é um instrumento de investigação, concedido com exclusividade ao órgão do Ministério Público. Está destinado à colheita de elementos de convicção que auxiliem ao Promotor a perceber sobre a existência ou caracterização de dano ambiental, que justifique a propositura da ação civil pública. Está previsto no artigo 129, inciso III, da Constituição Federal, regulado pela lei Orgânica Nacional do Ministério Público, n° 8.625/93, bem como pela lei que disciplina a Ação Civil Pública, que é a norma da lei n° 7.347/85.
Da mesma forma, no âmbito do estado do Rio Grande do Sul, está discriminado na lei n° 8.625 de 12 de fevereiro 1993, mais precisamente no inciso IV do artigo 25, bem como no provimento n° 06/96, que regulamenta o Inquérito Civil no âmbito do Ministério Público gaúcho.
Ocorre o inquérito civil, a partir do momento em que o promotor de justiça toma ciência da ocorrência de dano ambiental. Este procedimento pode ser realizado através de uma representação. Que seja de natureza verbal ou escrita, efetivada por qualquer indivíduo instituído da condição de cidadão.
Cabe até manifestação anônima, consoante art. 2º do Provimento nº 06/96, bem como por fato noticiado pela imprensa, por comunicação de funcionário público ou, por fato que o promotor de justiça tome conhecimento pessoalmente. Tomando conhecimento da possível degradação ambiental, poderá o Ministério Público ingressar em juízo com a ação civil pública, ou instaurar o inquérito civil para a melhor elucidação dos fatos.
O instrumento a ser utilizado pelo Ministério Público na tutela civil ambiental é o Compromisso de Ajustamento de Conduta. Este procedimento surgiu por força de uma modificação ao § 6º do artigo 5º, da lei n° 7.347/85, trazida pela lei n° 8.078/90. O Código de Defesa do Consumidor, artigo 113, se refere também ao dispositivo mencionado, a seguir reproduzido. “Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial”. Isto consiste em ato pelo qual o ofensor do bem jurídico tutelado apreende a irregularidade de sua conduta, e se compromete a ajustar seu comportamento na forma da lei, em prazo previamente fixado.
O infrator esta sujeitado a cominações previstas em caso de descumprimento. Para Milaré (1995, p. 256), o compromisso de ajustamento deverá observar todos os requisitos de validade exigidos de um ajuste extrajudicial, obrigatoriamente contendo a determinação de reparação do dano, em razão da indisponibilidade do direito violado e o esclarecimento dos fatos investigados.
Para que se possa identificar as obrigações que serão estipuladas; a determinação das cominações para a hipótese de inadimplemento, e ainda, a anuência do Ministério Público, nas ocasiões em que não for o órgão autor do ajustamento. A formalização do compromisso de ajustamento pelo Ministério Público faz com que o inquérito fique suspenso até a comprovação do efetivo cumprimento. Assim, “a promotoria de justiça que firmou o compromisso de ajustamento de conduta tem a responsabilidade de fiscalizar seu cumprimento, a fim de evitar que sua atuação caia em descrédito” (PINZETTA, 2003, p. 34). Caso se realize o Compromisso de Ajustamento e o Ministério Público entenda que não há elementos para propor a Ação Civil Pública, deverá promover o arquivamento do inquérito civil.
A tutela penal ocorre em razão da relevância do bem jurídico protegido, estando pacificada tanto na doutrina brasileira como na internacional. A tutela penal é fundamental para a proteção do meio ambiente, embora esta não seja a forma ideal de proteção (SOUSA, 2003, p. 115). Como já referido não há interesse na prática dissuasiva. Mas sem este procedimento, persuasão não se legitima. Triste espécie humana.
Intervenção penal se justifica se a tutela administrativa e civil não estão se mostrando suficientes para coibir a ação degradatória do meio ambiente. Então “o poder da norma penal é utilizado como mecanismo forte de emulação persuasiva, intimidando o infrator. No caso de pessoas jurídicas, ocorre mobilizar e suscitar o receio da publicidade negativa” (FREITAS, 2001, p. 53).
A lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, veio suprir a falta de legislação específica quanto a tutela penal do meio ambiente pois, conforme esclarece Sirvinskas, (1998, p. 14), a sistemática criminal estava limitada ao Código Penal, a Lei de Contravenções Penais e legislações esparsas. Resultava que somente a jurisprudência sanasse ou minimizasse as contendas e polêmicas decorrentes de atos lesivos ao meio ambiente que necessitavam de intervenção do Direito Penal.
A lei nº 9.605/98 trata especialmente dos crimes contra o meio ambiente e das infrações administrativas ambientais, assim como dispõe acerca do processo penal e da cooperação internacional para a preservação do meio ambiente, entre outras iniciativas fundamentais. Algumas inovações trazidas pela lei, são destacadas por MACHADO (2002, p. 647) como “a não utilização do encarceramento como norma geral para as pessoas físicas criminosas, a responsabilização penal das pessoas jurídicas e a valorização da intervenção da Administração Pública”, através de autorizações, licenças e permissões.
Considerando a disposição do artigo 26 da Lei n° 9.605/98, a ação penal nos crimes de natureza ambiental é pública e incondicionada. Isto significa que a ação é privativa do Ministério Público e que se inicia através de denúncia ou publicização, bastando a ocorrência da prática delituosa para instauração do inquérito policial ou da ação penal (FREITAS, 2001, p. 260).
A titularidade concedida ao Ministério Público para a propositura da ação penal, está prevista no artigo 129, inciso I, da Constituição Federal, bem como no artigo 100, §1º do Código Penal e no artigo 24 do Código de Processo Penal, além de constar como função institucional no artigo 25, inciso III, da lei nº 8.625/93. Como a ação é privativa do Ministério Público, embora na maioria dos casos de ocorrência de impactos ambientais o ofendido seja a coletividade, através do direito difuso, existem situações onde é possível identificar o prejudicado, e neste caso em ocorrendo inércia do Ministério Público, poderá haver o ingresso de ação penal subsidiária pelo interessado.
Se verifica a ocorrência de distanciamento entre a consciência ecológica de fato e a situação social idealizada. Existem obstáculos impedindo a aproximação da comunidade com a promotoria de justiça. Para isto, se faz necessário modificar o pensamento de que a tutela ambiental é preocupação para o futuro e demonstrar que as instituições já estão dotadas de instrumentos eficazes para realizar esta função.
O Ministério Público é o órgão responsável por defender o meio ambiente, por atribuição da Constituição Federal. Para isso, o órgão ministerial foi dotado de estruturas e instrumentos de atuação que lhe possibilitam realizar com sucesso as prerrogativas constitucionais que lhe são conferidas. Também a consciência ecológica já impregnada na realidade da instituição, e como já se ressaltou com um “modus operandi” de ação mais adequado do que nos próprios órgãos ambientais de licenciamento e fiscalização.
Desta forma, o Ministério Público está preparo para suprir esta demanda social, criando Promotorias de Justiça especializadas na tutela do meio ambiente e formando Centros de Apoio Específicos para a área ambiental. Também realizando convênios para facilitar a atuação dos seus membros e buscando qualidade persistente no trabalho que é apresentado à coletividade. A defesa do meio ambiente é uma realidade latente que deveria ser abrangida com maior intensidade junto a todas as partes interessadas. Devendo serem implementadas práticas de educação ambiental e de conscientização da população, para evidenciar a urgência que envolve a questão da tutela ambiental.
A atuação conjunta da sociedade e do Ministério Público acabaria por gerar um grande avanço histórico na tutela ambiental, possibilitando melhorias ambientais e melhor qualidade de vida para toda sociedade, e e implantando definitivamente, mecanismos participativos e protagonistas de encaminhamento de soluções compatibilizadas com todos os interesses envolvidos.
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Publicado no Portal EcoDebate, 16/06/2015
"Ministério Público e meio ambiente, por Haidê Maria Hupfer, Everton Comoretto e Roberto Naime," in Portal EcoDebate, 16/06/2015,http://www.ecodebate.com.br/2015/06/16/ministerio-publico-e-meio-ambiente-por-haide-maria-hupfer-everton-comoretto-e-roberto-naime/.
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